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张智辉:论法律监督丨《法学评论》2020年第3期

澳门皇冠金沙网站:2020-05-22 浏览量:次

本文载《法学评论》2020年第3期

作者:张智辉,澳门皇冠金沙网站教授、博士生导师。


内容摘要: 在新的时代背景下,检察机关的职权性质再次受到新的挑战。这些挑战在一定程度上源自对检察机关法律监督地位的不同理解。要树立中国特色社会主义检察制度的理论自信,就有必要从检察与监察的界分、检察与行政执法的区别、检察与法律监督的关系、监督与制约的联系与区别等方面,进一步阐述法律监督的内涵,深刻认识法律监督在国家权力监督体系中的特殊性,坚持检察机关的宪法定位。同时,要适应新时代的要求,进一步更新法律监督理念,明确法律监督的价值追求和实现方式,更好地发挥检察机关在全面推进依法治国中的职能作用。

关键词:法律监督;检察职权;实现方式



2003年,笔者曾在《中国法学》(第五期)上发表过一篇论法律监督的文章,试图回答有关法律监督问题的争论。近年来,随着检察职权的重大调整与国家监察委员会的成立,以及刑事诉讼法和人民检察院组织法的相继修改,有关检察机关的法律监督,再次成为人们关注的话题。本文试图根据国家法律的修改和司法体制改革的深入,论证新时代法律监督的理念。

一、法律监督的内涵

笔者曾把“法律监督”定义为“为了维护国家法制的统一和法律的正确实施,专门的国家机关根据法律的授权,运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作” [1] 。这个定义在新的时代背景下,可能会受到新的挑战,需要进一步予以解释。

1、检察与监察的界分

随着宪法的修改和《中华人民共和国监察法》的通过以及监察委员会的成立,检察机关作为国家的法律监督机关的定位再次受到质疑。监察法第3条明确规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”这个规定意味着监察委员会是专司国家监察职能的国家机关,具有调查职务违法和职务犯罪、维护宪法和法律尊严的职责。而在中国传统文化的语境下,监察就是监督 [2] 。更何况监察委员会是运用国家权力进行监督的专门机构。这就涉及到监察委员会的监督与检察机关的法律监督到底有无区别的问题。甚至有的学者认为,这种由各级监察委员会针对公职人员所行使的“监察权”,对检察机关的法律监督权带来了极大冲击。 [3] 监察权的横空出世势必取代法律监督在宪法体系中的原有地位,从而降低检察机关的政治话语权。 [4]
笔者认为,监察委员会的监督与检察机关的监督都是国家监督体系中的组成部分。 监察委员会的监督与检察机关的监督,具有某些共同的特点: 同执政党的领导(也是一种监督)和权力机关的监督相比,前者具有专门性、具体性的特点,而后者更 具有权威性、普遍性的特点;同民主监督、社会监督、舆论监督(媒体监督)等相比,前者是运用国家权力所进行的监督,具有对象的法定性和效果的法定性,而后者是运用民主权利所进行的监督,具有对象的广泛性和效果的不确定性。 但就监察委员会的监督与检察机关的监督相比,二者之间又存在着明显的区别:
首先,监督的范围不同。监察委员会监督的对象相对比较具体,监督的范围明确而有限;检察机关监督的对象相对广泛,并且具有弹性。按照监察法的规定,监察委员会监督的对象是所有行使公权力的公职人员,是公职人员的职务违法和职务犯罪行为。对非公职人员,如果不是与公职人员的职务行为相关联,监察委员会就没有权力监督。即使是公职人员,如果不与职务行为相关联,也不受监察委员会的监督。检察机关监督的对象是所有主体遵守和执行法律的行为,既包括个人以及公司企业在日常生活、经济活动、社会交往中所实施的犯罪行为,也包括国家机关实施和执行法律的行为。检察机关的监督涉及到法律实施的每一个环节,几乎囊括了人们社会生活的各个方面。即使是公职人员的职务犯罪行为,也有一部分是由检察机关来监督的(即司法人员在司法活动中的职务犯罪行为)。
其次,监督的方式不同。监察委员会的监督尽管也是通过案件的方式进行的,也要遵守一定的规则,但不具有诉讼的特征。从是否立案调查,是否采取强制措施,是否移送司法机关处理,是否给公职人员以实体性的处罚,都是通过内部的行政审批的方式进行的,不受其他国家机关的制约,具有明显的封闭性特征。只有在决定将案件移送检察机关审查起诉后,才会受到检察机关、审判机关的制约,而这种制约不是对监察委员会行使职权活动的制约,只是对案件处理结果的制约。与之相反,检察机关的监督是通过诉讼或建议的方式进行的,具有开放性。检察机关对犯罪行为的监督是通过对侦查机关侦查的案件进行审查批准逮捕、对移送审查起诉的案件进行审查起诉,并向法院提起公诉等方式进行的。在这个过程中,检察机关的监督活动,每一个环节都受到有关国家机关的制约。检察机关对国家机关实施和执行法律的活动所进行的监督都是以“建议”、“抗诉”等方式提出来的,最终如何处理都要由有关机关来决定,检察机关没有实体处分性质的权力。
再次,监督的目的不同。监察委员会对公职人员进行监督,最主要的目的是为了开展廉政建设和反腐败工作。尽管对公职人员进行监督本身也具有维护宪法和法律尊严的作用,但其出发点是深入开展反腐败工作,目标是为了保证国家公职人员职务行为的廉洁性。而检察机关法律监督的目的是为了维护法律的尊严和统一正确实施。检察机关进行监督的出发点是为了保障法律的统一正确实施,目标是建设社会主义法治国家。 正如有的学者指出的:监察权与(人民检察院的)监督权是两种完全不同类型的权力,指向的对象亦有较大的差别。具体而言,前者的聚焦点主要围绕“人”展开,即具有公职身份者,而涉及的内容则涵盖了两个方面:廉洁性和严谨性。这是一套具有中国传统文化底蕴的政治监管规范,以确保公务人员的职业操守为核心旨趣。 [5]
由以上三个特点所决定,监察委员会的监督,行政化、政治性相对比较突出,从根本上讲,应该说是一种行政监督或政治监督;而检察机关的监督则具有鲜明的法律性特征,因此是一种法律监督。
也许有人 会质疑:职务犯罪侦查权在检察机关的时候,我们将其视为法律监督的组成部分, 为什么由监察委员会行使时就不是法律监督了? 对此,似乎可以做如下解释:
第一,侦查权并不具有独立权力的品格,它作为发现事实真相的一种手段,可以为不同的目的服务。“如果不考虑侦查权行使的对象和目的,抽象地议论侦查权的性质,那就很难说它是不是法律监督。” [6] 对职务犯罪立案侦查,并追究犯罪人的刑事责任,确实具有维护国家法律的尊严、促进国家法律正确实施的作用,是监督法律实施的一项措施,但这项工作是不是法律监督,还要看它是如何进行的。如前所述,以诉讼的方式进行,可以说是法律监督;以行政管理的方式进行,就很难说是法律监督。
第二,一项具体的职权具有什么样的性质,不能孤立的去看,而应当将其放在权力结构的整体框架内来考察。职务犯罪侦查权由检察机关行使时,它只是检察权中的一种权力,是检察工作的一个方面,必然要服从于检察机关的根本职能即法律监督职能。职务犯罪侦查权的行使,无论是其出发点,还是行使目的,都是为了维护国家法律的统一正确实施,因而是法律监督的一个方面。那时,反腐败工作的大局有各级党委特别是从中央到地方的各级纪律检查委员会来掌控,检察机关的职务犯罪侦查工作只是国家反腐败工作的一小部分。但是现在,随着国家监察委员会的设立,查办职务犯罪的工作作为反腐败工作的重要内容统一由各级监察委员会来进行,其性质来必然要依附于监察委员会的工作性质。
第三,检察机关行使的是职务犯罪侦查权,监察委员会行使的是职务犯罪调查权。“侦查权”与“调查权”虽然在本质上是相同的,但也存在着微妙的差别。而这种差别正是不同属性的反映:侦查是一种诉讼行为,要受到诉讼法的严格约束。不仅要遵守诉讼法所规定的诉讼程序,而且要受到当事人辩护权的制约。如我国刑事诉讼法第33条规定: “犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人”。刑事诉讼法第83、91条规定:侦查机关拘留、逮捕犯罪嫌疑人时必须出示拘留证、逮捕证,并且应当在24小时以内通知被拘留、逮捕人的家属。这意味着,侦查要遵循诉讼的规律,侦查是一种法律行为。但是调查则无需遵循诉讼的规律。尽管监察委员会对职务犯罪的调查活动也要遵守监察法的规定以及内部管理的规则,但是这种调查不是诉讼活动,被调查人不是与调查机关相对立的诉讼主体,没有诉讼主体应当享有的权利。因此,监察委员会对职务犯罪的调查,不能视为法律监督,不具有法律监督必须具有的法律属性。
这些情况说明,监察委员会的监督与检察机关的法律监督是不同的,监察委员会作为国家专门的监察机关,并不影响检察机关作为国家的法律监督机关的宪法定位。所以在监察法通过之后修改的人民检察院组织法仍然坚持了人民检察院是国家的法律监督机关的定位。这进一步说明,国家最高权力机关注意到国家监察委员会的成立,而没有因此动摇对检察机关宪法定位的认识,检察机关仍然是国家唯一的法律监督机关,检察机关的所有职权也都应当从属于法律监督。

2、检察与行政执法的差异

有人认为,检察机关的职能活动具有维护法律的尊严和统一正确实施的功能,行政机关的执法活动同样具有维护法律的尊严和实施的作用,为什么检察机关行使职权的活动是法律监督,行政执法机关行使职权的活动就不是法律监督。
诚然,行政执法机关行使职权的活动与检察机关行使职权的活动,都具有维护法律的尊严和实施的作用,甚至都可以说是为了保障法律的实施,都具有“护法”的功能(这正是二者可以衔接的原因)。但是,这种相似背后所蕴含的法理是不同 的。
第一,从权属上看,行政执法权是行政权的组成部分,而检察权恰恰是独立于行政权的一种国家权力。在我们国家,行政执法机关隶属于行政机关,是行政机关的一个部门,行政执法权必然要从属于行政权。而行政权在本质上是一种执行权,即执行法律、执行权力机关意志的权力。行政执法权同样在属性上是执行权。行政权的基本特征是上下一体、上命下从。行政执法机关行使职权的活动,同样必须遵循行政权的基本原则。检察机关虽然也强调“检察一体化”,但这是在检察官独立的基础上的“一体化”,即组织结构和管理体系上,全国各级检察机关是一体化的,其目的是为了保证法律适用的统一性。但在行使职权方面,检察机关更强调检察官的独立性,每一个检察官对自己所办理的案件要独立承担责任。特别是实行司法责任制以后,检察官在办理案件中的独立性进一步得到强调和保障。这与行政执法机关的上下级关系形成鲜明的对照。所以,即使是在一些把检察机关设在行政机关的国家,也强调检察权与行政权的区别,强调检察官行使职权的独立性。
第二,从目的上看,行政执法权行使的目的是为了实现国家对公共事务的行政管理,而检察权行使的目的是为了维护法律的尊严和统一正确实施。尽管行政执法权的行使在客观上也 具有维护法律的尊严和遵守的作用,但它本身不是为了“护法”,而是为了执行法律,是国家对公共事务进行行政管理的辅助手段。行政权行使的目的在于谋求和保护国家、集体、社会的公共利益,行政执法权的行使同样是为这个目的服务的。行政执法机关运用法律法规赋予的执法权,对违反法律法规的具体事件进行处理,是国家行政机关在“执行”宪法、法律、行政法规或履行国际条约时所采取的具体办法和步骤,其根本目的是为了保证行政法规的有效执行,因而具有行政权的执行特征。检察权并不具有执行权的特征,除了不具有“上命下从”的特征之外,最主要的是,它不是为了管理公共事务,不是作为“管理权”来行使的,而是为了维护法律的尊严和统一正确实施;不是实施法律,而是监督法律的实施、保障法律实施的正确性。所以,检察权的一个十分重要的方面是对其他国家机关执行法律的情况进行监督,以保障法律实施的正确性,而行政执法权是不可能具有这种属性的。
第三,从行使方式上看, 行政执法权行使的方式是“行政化”的。这种“行政化”,不仅表现为行政执法活动必须遵循“上命下从”的原则,而且表现为行政执法活动是一种单向式的法律行为,即行政执法机关行使职权的活动虽然也要受法律的约束,要遵守法律的规定,但执法的标准、程序、后果都是由行政执法机关自己决定的,行政执法机关对违反法律的行为,自行进行调查、自行制定处罚的标准、自行收集和认定证据,并直接进行行政处罚,无需第三方的介入。这与检察机关行使国家追诉权的活动是完全不同的。如前所述,检察机关行使的国家追诉权是一种诉讼活动,要有第三方的介入和参与,追诉权的行使要通过人民法院的审判活动来最后裁判。
正是因为行政执法机关行使职权的活动与检察机关行使职权的活动之间存在着这种本质上的差异,所以,行政执法活动是一种“可诉”的法律行为,即当事人(行政相对人)对行政执法机关的执法活动不服,有权提起行政诉讼,请求人民法院进行裁判,而检察机关行使职权的活动是不可诉的。

3、监督与制约的联系与区别

监督与制约之间具有密切的联系。这两个词既可以做同义词使用,也可以做相互区别的两个词使用。因为它们都包含着对权力的制衡作用。
但是,监督与制约对权力制衡的 方式 效果 是不同的。制约意味着双方相互依存 [7] ,有甲方才有乙方,没有甲方,也 就没有了乙方。而监督意味着彼此独立存在,没有乙方,甲方照样存在。
制约通常是双向的活动。 在刑事诉讼中,公安机关、人民检察院、人民法院相互制约,是因为公安机关行使的侦查权、人民检察院行使的公诉权、人民法院行使的审判权之间存在着相互依存的关系。公安机关侦查终结的案件,必须通过人民检察院的审查并提起公诉的行为,才能进入审判阶段。公安机关不把案件移送给人民检察院,人民检察院就不能对其行使公诉权;人民检察院对公安机关移送的案件,可以提起公诉,也可以不提起公诉,这就是相互制约。同样地,只有人民检察院把案件起诉到人民法院,人民法院才可以对该案件行使审判权,人民检察院没有提起公诉的案件,人民法院就不能启动审判活动;另一方面,人民法院的审判活动又制约着人民检察院提起公诉的活动,对于人民检察院提起公诉的案件,人民法院经过审判,可以判定被告人有罪,也可以判定被告人无罪,从而直接决定了人民检察院提起公诉行为的结果。

监督与之不同, 监督通常是单方面的行为。 按照刑事诉讼法的规定,人民检察院有权对公安机关的侦查活动进行审查,发现有违法行为时可以提出纠正意见,督促公安机关纠正违法,但是公安机关不能对人民检察院的公诉活动进行审查,不能通知人民检察院纠正公诉活动中的违法行为。人民检察院对人民法院的审判活动包括对生效的判决裁定有权进行监督,但是人民法院不能对人民检察院的公诉活动进行监督,不能向人民检察院提出纠正违法的建议。尽管公安机关不服人民检察院的决定时可以提请人民检察院复议甚至可以提请上一级人民检察院复核,但这种行为只是一种(不服决定时的)意愿表达。这种行为对人民检察院行使职权的活动虽然也具有一定的制约作用,但不具有督促纠正的性质和效果。人民法院可以通过审判活动否定人民检察院提起公诉的请求,但不能就人民检察院的公诉活动是否违法进行审查。这是制约与监督的区别之一。
不仅如此, 制约通常是以决定权为基础的,而监督通常是以建议权为基础的。 公安机关、人民检察院、人民法院之所以能够相互制约,是因为他们对刑事案件都享有一定的决定权。公安机关有权决定是否立案侦查、是否移送起诉,人民检察院有权决定是否提起公诉、如何提起公诉,人民法院有权决定如何对案件进行审判、如何做出判决。各自享有的这种决定权能够在彼此之间形成权力的制衡(即否定另一方的行为),这种制衡必然会影响到另一方行使权力的结果。而人民检察院对公安机关、人民法院的监督,说到底,是一种督促纠正的建议权。公安机关、人民法院认为人民检察院的监督意见正确,就可以接受,认为不正确,完全可以不接受,是否接受最终要取决于被监督一方的意志。人民检察院作为监督者,只能发现并指出公安机关、人民法院在诉讼活动中存在的违法行为,不能干预公安机关、人民法院行使职权的活动,更不能代替公安机关、人民法院作出是否纠正的决定。
正是因为监督与制约不能完全等同,有的学者认为,检察机关的诉讼职能与诉讼监督职能应当加以区别,不能把行使公诉权的活动视为法律监督(对这种观点,下文将会回应)。

4、检察与法律监督的关系

我国宪法和人民检察院组织法同时规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”,“人民检察院依法独立行使检察权”。由此引起了人们关于法律监督与检察、法律监督权与检察权关系的久经不衰的争论。
一种观点认为,检察与法律监督是 两个不同的概念 检察权与法律监督权是两种彼此联系但又不同的权力。检察是指人民检察院依法对认为可能发生的违法犯罪行为进行的详细查验,以发现犯罪并进而使犯罪受到追诉的刑事诉讼活动。检察权是实施这种职能的所有权力的总称。而法律监督是指人民检察院依法对于特定国家机关执行法律行为是否违法进行察看,并进而督促违法者纠正违法行为所进行的活动。法律监督权,则是履行这类职能的所有权力的总称。人民检察院的检察权和法律监督权,各自实际包含的保证实现职能作用的具体公权的多少和种类不同。 [8] 类似的观点有:检察权与法律监督权是两个不同的概念,二者所针对的行为对象性质不同、时态不同、权力行使的目的、手段也不同。所以,我国检察机关具有双重国家权力,即检察权和法律监督权。 [9]
另一种观点认为,检察与法律监督具有 同一性 是一个事物的两个方面。检察本身具有法律监督的性质,或者说,检察的内在属性就是法律监督,检察权从属性上看,就是法律监督权。 [10] “一元分立权力架构下的检察权,其本质属性就是进行法律监督。在分设的权力体系中,检察权并不依附于任何一种权力之中,而是作为独立的法律监督权,参与保障权力的有效行使。” [11] 这就意味着,在我们国家,检察权是作为法律监督权而存在的。
检察权是不是法律监督权, 争议的焦点在于检察权中的刑事追诉权 许多诉讼法学界的学者关注检察机关以公诉权为核心的诉讼职权,并认为这些诉讼职权与对诉讼活动进行监督的职权是不同的,因而反对把这种诉讼职权归结为法律监督职权。笔者在《检察权研究》一书中曾专门论证过公诉权的法律监督性质 [12] 。对此,有的学者虽然“完全同意”并认为笔者的分析论证“不无道理,也具有一定的说服力”,但又强调:把公诉权笼统地定位为法律监督,没有抓住公诉权的本质属性。按照这些学者的观点,公诉权最直接、最本质的属性是国家追诉权,法律监督属性只是公诉权的第二位的属性。 [13]
不可否认,国家追诉权确实是公诉权的第一位属性,但它只是“最直接的”属性,也就是表层的属性,公诉权第二位的属性或者说更深层次的属性则是法律监督的属性。因为,国家为什么要自己来追诉犯罪?为什么要设立一个专门的机关来追诉犯罪?这个问题,从公诉权出现的时候,亦即从检察机关诞生的时候,就有了答案。“检察官创制目的的一个方面乃为废除由法官一手包办侦查的纠问制度,制衡法官权力,二方面也为防范法治国沦为警察国,控制警察活动。” [14] 检察制度从诞生之日起,就具有监督的属性。之所以要设置检察机关并由检察官来行使国家追诉权,其根本原因在于通过国家权力来维护国家法律被严格遵守。因此,国家追诉权只是公诉权最直接的属性,其表象背后的本质属性恰恰是法律监督,即为了维护国家法律的严格遵守,由专门的国家机关来追诉触犯法律的犯罪行为,并监督其他国家机关执行和适用法律追诉犯罪的活动。因此,从深层次看,从国家法治全局上看,公诉权最本质的属性,不是其表象,而是其背后所蕴含的法治意义。只有从这个角度,才能理解为什么国家在把检察机关定位为法律监督机关的同时,把公诉权赋予检察机关。正是因为公诉权契合了法律监督的本质要求,所以,检察机关才会既是行使国家追诉权的机关,也是法律监督机关。二者之间的内在联系,恰恰是法律监督。诚然,公诉权与检察机关对诉讼活动进行监督的职权是不同的。这种不同不是本质属性上的不同,而是具体权能上的差异。应该说,在广义上,公诉权属于法律监督权的组成部分;在狭义上,公诉权与诉讼监督权是两种不同的权能。实际上,不仅公诉权与诉讼监督权之间具有明显的差别,在民事诉讼监督方面,检察机关对人民法院生效的判决裁定进行审查并提出抗诉的职权与对民事审判活动中的违法行为进行监督的职权,同样是有差别的,同样应当遵循不同的规律。
这种争论,随着人民检察院组织法的修改,可以说是尘埃落定。全国人大常委会2018年10月26日修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条规定了人民检察院行使的职权,第21条紧接着规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。这个规定意味着,全国人民代表大会常务委员会以法律的形式确认了人民检察院行使的职权(通常所说的检察权)是“法律监督职权”。这表明,在我国的法律中,检察与法律监督、检察权与法律监督权,具有同一性:检察就是法律监督,检察权就是法律监督权。
其实,对这个问题,权威学者均有论述。如王桂五先生早在二十世纪九十年代就指出:法律监督是检察制度的本质属性,检察机关的各项职能,都应当统一于法律监督。 [15] 陈光中教授指出:“从宪法层面理解,检察机关行使的一切职能都属于法律监督职能,都是为了维护法制的统一实施,是一种广义的法律监督。” [16] 樊崇义教授也指出:“宪法和法律明确将我国检察机关定性为法律监督机关,即检察机关的任务在于通过诉讼方式督促和纠正有关法律执行、实施中的严重违法行为,这是我国检察制度最为重要的特征。检察机关的所有职能都是围绕这一点设置的。” [17] 龙宗智教授认为:“法律监督,是宪法和法律对中国检察权的定位。这一定位对中国检察制度具有多方面的影响:其一,以法律监督统揽检察活动,使检察行为不再是单纯的诉讼行为,而成为国家法律体系及其运行机制的基本组成部分之一,而各项具体的检察行为,均应纳入法律监督的范畴,受法律监督属性及其制度要求的约束”。 [18] 可见,在权威学者眼里,或者说,作为一种主流观点,检察机关的职能,在广义上,都应当属于法律监督职能,为保证这种职能发挥作用而赋予检察机关的权力即检察权,也就因此而具有法律监督的性质。
问题在于,当人们把检察与法律监督联系在一起的时候,如何保证通过检察权的行使实现法律监督的目的?关于这个问题,本文将在第二部分展开。

5、法律监督的类型

由于法律监督涉及范围的广泛性,法律赋予检察机关的职权也是多种多样的。为了更好地履行法律监督职责,有必要对法律赋予检察机关的各项职权进行分类,以便遵循不同类型权力的不同规律来行使好这些权力。
对此,有的学者认为,将检察权确定为法律监督权,这样的权力定位不仅符合检察权本身具有的多重属性,也是中国社会主义国家权力制约机制内在规律的必然选择,是国家权力分配和有效控制的重要保障。但是,公诉权与诉讼中的法律监督权二者适用的主体、客体以及适用中所遵守的原则和规律都有着原则区别。诉讼监督权的启动性、建议性特点同公诉权的强制性有着本质的区别。因此主张“检察职权二元论”,即把公诉权从法律监督权中分离出来。 [19] 按照这些学者的观点,检察权应当区分为 两种类型 ,即公诉权诉讼监督权
也有学者认为,检察机关的法律监督,可以分为 三种类型 :第一种类型,主要基于检察机关的刑事追诉权所实施的诉讼监督行为,这种监督所针对的对象是个人和单位被追究刑事责任的行为;第二种类型,主要基于司法监督权实施的监督行为,这种监督所针对的是有司法权的机关及其工作人员的司法行为;第三种类型,既是基于刑事追诉权又是基于诉讼监督权的诉讼监督行为,这种监督既针对有关个人和组织的违法犯罪行为,又针对司法机关及其官员的司法行为。 [20]
从理论上看,上述两种观点都有一定的道理。以公诉权为核心的刑事追诉权,确实是针对个人和单位的犯罪行为的,而诉讼监督权主要是针对国家机关及其工作人员的。这两种监督应当遵循各自不同的原理原则来进行。
但是,即使是在理论上,“检察机关的控诉职能和监督职能是难以截然分离的,从广义角度看检察机关进行的自侦案件的侦查和提起公诉的活动,都包含在法律监督职能之中” [21] 。并且,诉讼监督涉及到不同的领域,很难按一个模式来进行。更为重要的是,从实践的角度看,这两种类型的监督,在多数情况下都是融合在一起进行的。例如,检察机关在行使审查批准逮捕的职权时,不仅要审查案件的证据材料以决定是否要对犯罪嫌疑人采取最严厉的强制措施,而且要审查侦查活动是否合法。按照刑事诉讼法的规定,人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院(第98条)。同样地,按照刑事诉讼法第168条的规定,人民检察院在审查起诉过程中,除了审查案件本身是否符合提起公诉的条件之外,还要审查侦查活动是否合法。检察机关出庭支持公诉,可以说是典型的公诉活动,但是出庭支持公诉的活动本身也承载着对审判活动实行法律监督的任务。曾记否,2012年修改刑事诉讼法的过程中,无论是人大代表还是专家学者都认为,对简易程序审理的案件,检察机关都应当派人出庭。其最重要的一个理由就是:检察机关担负着对审判活动进行法律监督的任务,不出席法庭怎能发现审判活动是否违法?这就意味着,检察机关所行使的刑事追诉权与诉讼监督权在实践中难以避免地交炽在一起,很难将它们完全区分开来,交给两个独立的主体去行使。另一方面,公诉权只是检察机关的一项职权,与公诉权相对应的是刑事诉讼监督权,除此之外,检察机关还负有其他方面的法律监督职权,如在民事诉讼领域的监督权、在行政诉讼领域的监督权等。这些职权与公诉权之间并不具有对应关系。简单地把检察职权划分为公诉权与诉讼监督权,显然不能涵盖检察机关的所有职权,也不利于检察权的组织实施。
因此, 有必要按照法学学科的领域划分,把法律赋予检察机关的职权分为: 刑事诉讼领域的职权,如侦查权、逮捕权、公诉权、刑罚执行监督权、监管场所监督权、刑事诉讼活动监督权等;民事诉讼领域的职权,如对生效的民事判决裁定提起抗诉的职权、对民事诉讼活动的监督权、对民事判决裁定执行的监督权等;行政诉讼领域的职权,如对生效的行政判决裁定提起抗诉的职权、对行政判决裁定执行的监督权、对行政诉讼活动的监督权等;公益诉讼方面的职权等。由此构成法律监督的四大类型,或称四大板块,即刑事法律监督(刑事检察)、民事法律监督(民事检察)、行政法律监督(行政检察)、公共利益监督(公益检察或称公益诉讼)。
这样划分法律监督类型的 优点 是:第一,便于区分法律监督的不同领域,根据不同领域的特点和规律来实施法律监督。刑事法律监督(刑事检察)、民事法律监督(民事检察)、行政法律监督(行政检察)、公共利益监督(公益检察或称公益诉讼)中的每一个类别,不仅所适用的法律门类不同,监督的对象不同,所遵循的原理原则也存在着很大的差异。比如刑事诉讼监督与民事诉讼监督,虽然都包含了对诉讼活动的监督,但刑事领域与民事领域,无论是监督的对象还是适用的法律,无论是遵循的原理还是认定事实的证据标准,都存在着很大的差异。只有把它们区分开来,才有利于检察人员更深入的学习掌握不同领域的规律,更好地履行法律监督的职责。俗话说,“隔行如隔山”,不区分不同的法律部门,不了解不同法律部门的原理和规律,就很难做好该领域的工作。第二,便于组织实施法律监督工作。徒法不足以自行。法律赋予检察机关的各项职能,在检察机关内部,必然要分部门来组织实施。如果把具有刑事追诉职能的逮捕权、公诉权与对刑事诉讼活动的法律监督权分别开来,由不同的部门来实施,那么,负责批捕、起诉工作的部门,在审查批准逮捕、审查起诉过程中就可能不会关注对侦查活动的监督,而负责诉讼监督的部门由于不能介入审查批准逮捕、审查起诉的过程,也就没有渠道来发现侦查活动中是否存在违反法律的情况,难以进行有效的法律监督 [22] 。相反,按照诉讼领域来设置检察机关的内设机构,把与刑事诉讼有关的检察职权交给一个部门来行使,把与民事诉讼或者行政诉讼有关的检察职权分别交给另外的部门来行使,就便于统一行使该领域相关的检察职权,达到法律监督的目的;便于检察机关的内部管理和对业务活动质量的考核。第三,便于不断改进法律监督工作。按照不同的领域来组织实施检察职权,这种专业分工有利于检察人员学习和把握不同领域的活动规律,提高专业化水平,有利于检察机关及时发现法律监督过程中存在的问题,因而更有利于针对问题采取改进的措施,同时也有利于上级检察机关分析情况、指导工作。
当然,按照“四大检察”的格局来组织实施检察工作并不是无视检察职权内部的差异性,不是要完全按照相同的规则来行使检察职权或者按照相同的标准来考核衡量检察工作的优劣。把法律赋予检察机关的各项职权分为四大类,是为了便于检察职权的组织实施,但在具体实施每一类检察职权时,还应当考虑同一领域中的检察职权之间的差别,遵循权力行使的规律和规则。例如,在刑事检察领域,应当充分注意到刑事追诉权与刑事诉讼活动监督权的不同要求,在决定是否批准逮捕、是否提起公诉时,注重对案件事实和证据材料的审查判断、对法律适用标准的正确把握;在决定是否启动对诉讼活动的法律监督时,则应注重对违法情况的调查和对监督必要性的分析。在民事检察领域,同样要重视对生效的民事判决裁定进行审查与对民事诉讼活动中违法情况的监督之间的差别,不仅要按照不同的标准进行审查,而且要遵循各自的规律和规则进行监督,不能混同不同类型的法律监督行为。
此外,把法律监督分为刑事法律监督(刑事检察)、民事法律监督(民事检察)、行政法律监督(行政检察)、公共利益监督(公益检察或称公益诉讼),是为了促进检察工作的全面协调发展,为了全面履行法律赋予检察机关的各项职责。但每一类检察并不是半斤八两、平分秋色,而是要根据各自的特点和工作任务的轻重合理分配检察资源,既要保证每一项检察工作都有足够的人员来做,都受到同样的重视,都能够遵循自身的规律来运行和管理,又要保证各项检察工作的协调有序,共同发展,避免顾此失彼所导致的发展不平衡问题。

二、法律监督的价值追求

国家设立专门的法律监督机关,一方面是为了在一元分立的国家权力架构下实现权力制衡,但更重要的是为了维护法律的尊严和统一正确实施。法律赋予检察机关的各项职权都与维护法律的尊严和统一正确实施紧密相连。因此,检察机关在履行法律监督职责的过程中,除了政治使命之外,要始终牢记自己的法律使命,把维护法律的尊严和统一正确实施作为法律监督的价值追求。
事实上,检察机关履行法律监督职责,无论是行使哪一项具体职权,都应当以维护法律的尊严和统一正确实施为宗旨,以是否有利于维护法律的尊严和统一正确实施为衡量工作成绩的标准。在行使追诉犯罪的职权时,既要看到使确实实施了犯罪的人受到法律的制裁是维护法律的尊严,使无罪的人不受法律的制裁也是维护法律的尊严;检察机关既要保护被害人的合法权益,也要尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人的人权,特别是在涉及到公司企业的经营活动时,更要设身处地的考虑公司企业的利益。在审查当事人对法院生效判决裁定的申诉时,既要维护当事人的合法权益,也要维护司法裁判的权威,要站在客观公正的立场上实事求是地、依照法律规定来审查生效判决裁定是否确有错误。在对侦查活动、审判活动进行监督时,同样地,既要保证法律的正确实施,也要充分考虑侦查机关、审判机关的职能,即使是纠正违法,也要对侦查人员、审判人员给予应有的尊重。在审查公益诉讼案件时,既要考虑公共利益,也要考虑有关行政机关的职能,既要维护公共利益和社会的公平正义,也要保证行政机关依法行政。这些都要求检察机关及其检察人员全面考虑行使检察职权的活动可能带来的法律效果和社会效果,做好监督涉及到的各方主体的工作。如果能够做到这一点,就可能实现双赢多赢共赢的效果。
但是,在以往的检察实践中,有的检察人员过分看重追诉犯罪的职能,把成功地追诉犯罪作为自己的价值追求,忘记了追诉犯罪本身所具有的“护法”功能;有的检察人员为了在公诉中求得胜诉,罗织罪名,强词夺理,无视当事人的申辩,甚至置犯罪嫌疑人、被告人的合法权益于不顾。有的检察机关片面强调追诉犯罪的成功率,简单地把法院的无罪判决作为衡量检察工作质量的重要指标。有的检察人员以监督者自居,有意无意地试图把自己凌驾于监督对象之上,如果监督对象没有接受自己的监督意见,就会感到“丢了面子”,甚至发牢骚、讲怪话,抱怨法律监督没有权威性。有的检察人员在民事行政检察中片面听取一方当事人的诉求,对生效的判决裁定未做深入具体的分析就提出抗诉意见。凡此种种,都背离了法律监督的价值追求。
为了纠正检察实践中的偏差,最高人民检察院新一届党组提出了双赢多赢共赢的理念,要求各级检察机关和全体检察人员在履行法律监督职责的过程中,准确把握自己的角色定位,正确处理监督与被监督的关系,真诚帮助监督对象解决问题,实现双赢多赢共赢的目标。
双赢多赢共赢的理念,体现了法律监督的 价值追求 法律实施的活动往往涉及到多元主体的行为与利益,法律监督必须兼顾不同主体的活动特点和权益保护,才能受到监督对象的认可,取得良好的法律效果。检察机关行使审查批准逮捕和决定逮捕的职权或者审查起诉的职权,并不是单纯的为了打击犯罪,而是要通过惩罚犯罪来教育人们尊重和遵守法律,以维护法律的尊严和实施。这里的“人们”既包括实施了犯罪行为的人,也包括受到犯罪行为侵害的人,既包括犯罪人、被害人的亲戚朋友,也包括与犯罪行为没有直接关联的一般群体。通过追诉犯罪,让更多的人看到法律正义和法律适用的公正性,感受到法律的不可侵犯性,就实现了多赢的目标。检察机关根据当事人的申诉,审查生效的判决裁定(无论是刑事的、民事的还是行政的),并不仅仅是满足申诉人的要求,而是要通过审查来评估生效判决裁定是否存在着适用法律错误的问题。如果认为判决裁定确有错误,向人民法院提起抗诉,帮助法院发现和纠正错误裁判,这既是维护法律的正确实施,也是维护申诉人的合法权益;如果认为判决裁定在认定事实和适用法律方面没有错误,就应当耐心细致地做好申诉人的息诉工作,帮助其正确认识和对待生效的判决裁定,这既是维护审判权威,保障法律正确实施,也是帮助当事人正确认识法律、正确处理现实问题,防止其因不服判决裁定铤而走险,一错再错。检察机关对侦查活动、审判活动、判决裁定的执行活动进行监督,并不是单纯的给有关机关的工作挑毛病,而是为了帮助有关机关纠正错误,改进工作,更好地执行和适用法律,保障法律的正确实施。同样地,检察机关开展公益诉讼活动也不是单纯的为了帮助不特定多数人“打官司”,或者单纯的给行政机关找茬子。对行政机关可能或已经危害到不特定多数人利益的不履职或者不当履职行为提出纠正建议或者提起诉讼,既是为了维护更多人民群众的共同利益,避免其受到不当行政行为的侵害或挽回已经受到的损失,也是为了帮助有关行政机关更好地履职,促进其依法行政。总之,把维护法律的尊严和统一正确实施作为法律监督的价值追求,就不能片面强调监督与被监督的关系,片面坚持自己的立场,而要同时考虑法律监督可能涉及到的各个方面的利益,既要尊重监督对象,又要兼顾不同主体的利益诉求,追求法律统一正确实施基础上的双赢多赢共赢效果。
双赢多赢共赢的理念,体现了检察工作的 时代精神 把双赢多赢共赢作为法律监督的理念,是检察机关根据新时代社会主要矛盾的变化,对检察工作提出的新要求。中国特色社会主义进入新时代,我国社会的主要矛盾发生了变化。如何更好地满足人民群众在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,不仅是党和国家的工作重心,也是检察机关应当时刻关注的问题。检察机关在行使检察职权的过程中,认真思考检察工作不平衡不充分发展与人民日益增长的美好生活需要之间的矛盾,就不能片面强调自己单方面的工作,而应当把履行检察职能的活动与满足人民群众对检察工作的需求联系起来思考问题,兼顾法律监督与被监督的关系,既要保证法律监督的依法顺利进行,也要充分顾及被监督的个人和单位利益以及被监督机关的工作,由此就提出了把双赢多赢共赢作为履行检察职能的工作目标和法律监督的价值追求,在行使检察职权中维护当事人的合法权益,在行使检察职权中帮助有关机关改进工作,既维护法律的尊严和统一正确实施,也维护有关个人、单位或机关的利益。可以说,这是对检察工作的更高更新的要求,是法律监督的题中应有之意。

三、法律监督的实现方式

把维护法律的尊严和统一正确实施作为法律监督的价值追求,实现双赢多赢共赢的目标,就必须采取有效措施,改进检察工作,更好地组织实施法律监督。

1、恪守客观公正的立场。

恪守客观公正的立场,是世界各国检察人员的共同准则。在以法律“守护人”为角色定位的大陆法系国家,检察官的客观公正义务不仅是一个职业伦理问题,而且是一个履职责任问题,检察官违反客观义务,对应当起诉的人不提起公诉,或者故意对无罪的人提起公诉,都可能被追究刑事责任(如德国刑法典第344条)。即使是在奉行当事人主义的英美法系国家,检察官也要遵守客观公正义务,如美国律师协会在其制定的《检察职能与辩护职能刑事司法准则》中规定:检察官的职责是寻求正义,而不是定罪。 [23] 正因为如此,联合国《关于检察官作用的准则》第13条规定:“检察官在履行其职责时应:(a)不偏不倚地履行其职能,并避免任何政治、社会、文化、性别或任何其他形式的歧视;(b)保证公众利益,按照客观标准行事,适当考虑到嫌疑犯和受害者的立场,并注意到一切有关的情况,无论是否对嫌疑犯有利或不利……”。第14条进一步明确规定:“如若一项不偏不倚地调查表明起诉缺乏根据,检察官不应提出或继续检控,或应竭力阻止诉讼程序。” [24] 在我们国家,检察官行使法律监督职权,更应该恪守客观公正的立场。因为法律监督的使命本身就是维护法律的统一正确实施、维护司法公正和社会公平正义。检察机关和检察人员在行使职权的时候,只有站在客观公正的立场上,才有可能客观地看待自己所办理的案件,才有可能公平地对待案件所涉及到的各个方面,才有可能公正地处理案件办理过程中遇到的不同主体利益冲突,从而在维护法律统一正确实施的过程中实现双赢多赢共赢的目标。
在新的时代背景下, 强调法律监督中的客观公正立场,具有特别重要的意义。一是以审判为中心的诉讼制度改革,进一步强化了检察官的举证责任和庭审过程中的对抗性。检察官庭前证据审查过程中,必然要更多的关注有利于指控犯罪的证据,很容易忽视有利于犯罪嫌疑人的证据;在出庭支持公诉的过程中,特别是在普通程序出庭公诉过程中,可能会受到更多的来自辩方的质疑和诘问,从而刺激检察官的控方角色,不断强化其控方意识。这些都容易导致检察官忘记法律监督者的责任,丧失客观公正的立场。二是认罪认罚从宽制度的实施,进一步增强了检察官在审前程序中的主导作用。在犯罪嫌疑人认罪认罚案件中,检察官必然要利用自己的量刑建议权来与犯罪嫌疑人进行协商,而这种协商很容易强化检察官的优越感,容易导致其把自己对案件证据材料的分析判断和对案件事实的认定意见以及对量刑的看法强加于犯罪嫌疑人。三是检察机关近年来实行的捕诉一体工作机制改革,减少了公诉案件内部制约的环节。检察官在办理公诉案件的过程中,既负责对案件的审查批准逮捕工作,又负责对案件的审查起诉工作,对自己批准逮捕的案件,很容易形成犯罪嫌疑人有罪的思维定式,以致审查起诉特别是提起公诉以后,很容易按照犯罪嫌疑人就是有罪的思维定式来出庭支持公诉,很可能听不进去被告人无罪或者罪轻的辩护意见,甚至会不服人民法院对被告人作出的无罪判决。凡此种种,都可能丧失客观公正的立场。因此,在这些改革过程中,强调检察官的客观公正义务,尤为重要和必要。另一方面,进入新时代以后,人民群众对检察机关的法律监督提出了新的更高的要求,对维护法律的正确实施、维护社会公平正义的期盼更高。检察机关和检察人员在法律监督过程中,唯有坚持客观公正的立场,严格依法监督、切实维护公平正义,才能得到人民群众和有关各方的认可与支持。一旦丧失了客观公正的立场,就可能导致案件处理的不公正,就可能导致法律监督的失衡和失误,也就很难取得人民群众和有关各方的信任和支持,更不可能实现双赢多赢共赢的效果。
恪守客观公正的立场,不是一个口号,而是引领法律监督的理念,是一项实实在在的工作。客观公正,并不仅仅是对检察官履行追诉职能时的要求,而是对检察官履行所有法律监督职能的共同要求。 要做到客观公正地对待每一项法律监督工作 第一,必须始终站在国家的立场,铁面无私。社会的公平正义是通过法治来实现的。检察官在履职过程中要牢记自己的使命,把国家利益、社会公共利益放在首位,把维护法律的尊严和统一正确实施作为自己的价值追求,而不能把本单位利益、把个人的得失荣辱作为履职时思前顾后的筹码,不能把自己混同于一般意义上的“原告”,片面追求胜诉的结果。特别是在履行追诉职能时,要时刻想到自己是代表国家在行使追诉权,不仅要把国家利益放在首位,而且要运用国家的理智和铁面无私的精神来履行职责。第二,必须始终坚持法律标准,公正严明。检察官办理案件,无论是公诉案件还是其他类型案件,都必须严格坚持法律标准,严格依照有关法律的规定,客观冷静地分析案件中的所有证据材料,不偏不倚地认定案件事实,公正对待案件当事人。在履行其他法律监督职能时,同样要恪守客观公正义务,遵守法律、尊重事实,客观地看待监督对象的行为,公正地提出监督意见,不能偏听偏信,以成见对待监督对象、以感情代替法律。第三,必须始终保持法律人的理性,兼顾各方。检察官在办理公诉案件过程中,不仅要重视侦查机关的起诉意见,而且要重视犯罪嫌疑人、被告人的辩护意见,特别是在有被害人的案件中,检察官既要尊重犯罪嫌疑人、被告人的权利,也要保护被害人的权益;既要重视有利于指控犯罪的所有证据材料,也要重视有利于犯罪嫌疑人、被告人的所有证据材料;既要尽可能地满足被害人方面的诉讼请求,也要充分考虑犯罪嫌疑人、被告人尤其是其辩护人的辩护意见。在审查当事人不服人民法院生效判决裁定的申诉案件时,检察官既不能感情用事、偏信一方当事人的申诉,而无视法院判决裁定所持的事实依据和法律依据,也不能带着“有色眼镜”看待当事人的申诉,片面强调生效判决裁定的权威性,而应当实事求是地分析案件的证据材料和当事人申诉的理由,客观公正地对待每一份判决裁定,既向每一个申诉的当事人负责,也向法律负责。在对侦查活动、审判活动实行法律监督的过程中,既要根据控诉人的控诉或申诉人的申诉,认真审查核实有关违法事实,也要认真听取有关侦查机关、审判机关的意见,真正站在客观公正的立场上对待每一个监督事项,客观公正地面对被监督的各个方面。。一旦偏离客观公正的立场,就可能不适当地伤害到一方甚至各方的利益,伤害到法律的权威,从而丧失法律监督的应有价值。

2、坚持案件化办理模式。

检察机关履行法律监督职能,要通过“办案”的模式进行。所谓“办案模式”,是指处理案件应当遵循的规则和程式。
把每一个法律监督事项都作为“案件”来办理,是法律监督理念的重大转变。以往,检察机关只是在行使国家追诉权的过程中,才强调严格按照刑事诉讼法的规定办理案件。在行使诉讼监督权的过程中,往往强调监督的单向性,按照行政化处理问题的模式通过内部管理程序来办理。这种行政化的、内部的处理方式,很难取得监督对象的认可,因而也就很难取得人民群众满意的法律效果、社会效果,有时甚至连监督者自己都不满意。把办案与监督割裂开来也不符合法律监督的规律。如前所述,法律监督虽然包含了不同类型的权能,但都是对法律实施过程中出现的严重违反法律的行为所进行的监督,都是运用国家权力依照法定程序进行的监督。无论是对犯罪行为行使国家追诉权,还是对三大诉讼活动中的违法情况行使诉讼监督权,抑或对行政机关的不作为或不当作为的行政行为提起公益诉讼,所针对的都是严重违反法律的行为。这些行为都应当作为案件来办理。很难说,对犯罪行为提起公诉是办案,对诉讼中的违法行为进行法律监督就不是办案,或者说就不需要作为案件来办理。当然,对犯罪行为提起公诉,往往是由侦查机关立案侦查后移送检察机关办理的案件,在检察机关的“入口”就是一个既成的案件,而诉讼监督的事项,除了对生效判决裁定的审查之外,往往没有现成的案件。检察机关需要在办理其他案件的过程中去发现违法情况的线索,进而实行法律监督。但是对于在办理其他案件过程中发现的违法情况的线索,同样应当作为案件来办理。因此,在最高人民检察院在提出法律监督要实现“双赢多赢共赢”的目标后,反思以往对待法律监督特别是诉讼监督的观念,认为必须改进法律监督的方式,从而提出“在办案中监督、在监督中办案”的要求,强调办案是检察机关履行法律监督职责的基本方式。这种改进的显著标志就是在观念上,要把每一个法律监督事项都作为“案件”来办理。
用办案模式来处理法律监督事项,就要做到以下几点:
第一,重证据。 案件是以客观上已经发生的事实的存在为前提的。没有违法或者犯罪的事实,就不存在“案件”。而事实不是假想的事实、不是虚构的事实,甚至也不是一方当事人描述的事实,它必须是客观存在的事实。这种事实作为已经发生过的事实,只有通过证据才能还原、才能证实其存在过。检察机关在履行法律监督职责的过程中所遇到的每一个监督事项,实际上都是一个已经发生过的事实。不仅是在行使国家追诉权时所面对的犯罪事实,而且在行使其他监督权的过程中所面对的违法事实,都是曾经发生过的事实,都是必须用证据才能证明其存在的事实。因此,检察机关处理每一个监督事项,无论是哪一类事实,无论是哪一个法律领域,都必须重证据、重调查研究,既不能轻信某一方当事人的证言或者申诉,也不能仅凭自己的看法甚至“直觉”来进行监督。只有尽可能多的收集证据,全面仔细地审查案件中的每一份证据材料,才有可能客观地还原案件的事实真相,从而对案件作出准确的判断。
第二,重程序。 程序是保证案件办理质量的制度性措施。对于案件,必须依照法律规定的程序来办理。检察机关面对的每一个监督事项都应当作为案件来办理,就意味着处理每一个监督事项都必须遵守相应的程序规则。办理刑事案件,当然要按照刑事诉讼法的规定进行。处理其他类型的监督事项,也应当按照一定的程序规则来办理。这些程序规则包括对监督线索的受理和管理程序、审查“立案”程序、对有关材料的审查或调查程序、监督意见的提出和发送程序、处理结果反馈程序等。每一个程序都应当受到不同主体的制约,都必须遵守相关的规则约束。这样,既可以保证法律监督工作的公开透明,也可以防止监督主体的个人恣意或任性,避免轻率的、不当的监督行为。重程序,就是重规则、重制约、重权限。对检察机关而言,重程序,就是强调每一个承办人员不能逾越自己的职权范围实行法律监督,不能凭借监督的热情实行法律监督,不能基于个人的好恶实行法律监督。
第三,重公正。 对案件的处理必须客观公正,才能取得良好的法律效果。偏听偏信,不可能对案件作出公正的判断,也不可能对案件作出公正的处理。把每一个监督事项作为案件来办理,就要求检察机关及其工作人员在处理每一个监督事项时,不仅要听取控告、申诉方的意见,而且要听取监督对象的意见;不仅要认真审查不利于监督对象的证据材料,而且要认真审查有利于监督对象的证据材料;不仅要站在被害人、控告人、申诉人的立场上思考,而且要站在被监督主体的立场上思考。只有充分考虑到各个方面的意见和利益,才有可能提出公正的监督意见,才有可能取得有关各方的认可,从而达到双赢多赢共赢的目标。因此,重公正,既是对法律监督工作的要求,也是对法律监督结果的要求。检察机关在刑事诉讼活动中要认真听取犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师的意见,在诉讼监督活动中要认真听取其他有关机关及其工作人员的意见,这对做好法律监督工作尤为重要。当然,听取意见不是放弃自己的立场,而是要保证自己的监督意见是在充分考虑到各方意见的基础上作出的。听取意见、尊重对方,与坚持原则并不矛盾。只有在听取不同意见的基础上,坚持原则才会更要信心。
第四,重说理。 法律监督的过程,既是维护法律的尊严和统一正确实施的过程,也是教育人民群众特别是监督对象严格遵守法律和正确实施法律的过程。把一个个法律监督事项作为一个个案件来办理,就要坚持法律说理,让被监督的主体充分了解有关法律的规定,了解被监督的原因,并且让其相信监督意见的正确性,才能促使监督对象心悦诚服地接受检察机关的决定或者监督意见。即使是检察机关的法律监督行为是必要的、监督意见是正确的、监督决定是必须的,但如果监督对象没有认识到这一点,就不可能达到监督对象的认同,就难以取得良好的法律效果,法律监督的目的就没有真正实现。因此,通过充分地说理,让监督对象心悦诚服,至少难以反驳,对实现法律监督效果的目的具有重要意义。另一方面,法律监督说理的过程,也是对法律监督工作进行自我检测的过程。因为,说理就是要说明自己采取有关监督行为、作出有关监督决定或者提出监督意见的理由。这种理由包括法律上的根据、事实上的证据、监督对象的行为中存在的问题等等,对这些方面的论述要有理有据、能够自圆其说,才会有说服力。这个说理的过程,从目的和结果上看,是为了说服监督对象,但过程本身也是说服监督者自己的过程。因为能够说服自己,才有可能说服别人。如果监督者所讲的道理连自己都说服不了,那就不可能说服别人。从这个意义上讲,重说理,是保证法律监督取得双赢多赢共赢效果的重要措施。
总之,用“办案模式”处理每一个监督事项,是对检察机关和检察人员更高的要求,是实现双赢多赢共赢目标的有效措施,也是制约检察机关法律监督活动的重大举措。

3、尊重权力行使规律。

法律赋予检察机关的职权,虽然在广义上我们统称为检察权或法律监督权,但这些职权毕竟包含着不同的类型。行使这些职权,既要遵循法律监督的一般规律,也要考虑不同类型权力的特点。只有兼顾这两个方面,选择合适的实现方式,才有利于法律监督目的的实现。
追诉犯罪 的职权本身是一种诉讼类的职权,因此必须 遵循刑事诉讼的规律 ,必须按照公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则来进行。这就意味着,在刑事诉讼中,检察机关只是职能部门之一,检察环节只是刑事诉讼的一个环节,检察机关的职权仅限于刑事诉讼法规定的职权。只有在检察环节,检察机关才能发挥主导作用,在其他环节则应当尊重其他机关的主导地位,不能越俎代庖。在检察环节,检察机关的职权主要是审查证据、根据侦查机关提供的证据来判断案件的事实真相,进而决定是否批准逮捕或者要不要决定逮捕犯罪嫌疑人、是否对犯罪嫌疑人提起公诉或者作出不起诉的决定,对决定提起公诉的案件则要出席法庭担负指控犯罪的任务。在行使追诉职权时,权力指向的对象是犯罪嫌疑人、被告人,检察机关的优势地位要求检察官更多地注意“控辩平等”和人权保障
但是在对生效判决裁定进行监督时,检察职权所指向的是具有法律效力的裁判文书。无论是审理案件的检察机关,还是具体承办案件的检察官,都应当充分 顾及生效裁判的权威性 。对生效判决裁定的审查,既要仔细研究判决裁定所依据的证据材料,也要认真分析作出判决裁定所依据的法律规定;既要依法认定判决裁定是否确有错误、在哪些方面或哪个问题上出现了错误,也要权衡提起抗诉的必要性。只有在有充分的理由认定判决裁定确有错误,并且这种错误导致了判决裁定显失公正而有抗诉的必要时,才可以对生效的判决裁定提起抗诉。同时还应当注意刑事判决裁定、民事判决裁定、行政判决裁定之间的差异性,对不同类型的判决裁定,按照不同的法律标准、不同的证据规则来审查判断。
对诉讼活动中可能妨碍法律正确实施的违法行为或不当行为进行监督时,检察职权所指向的主要是 诉讼过程中有关国家机关的诉讼活动 。在诉讼活动中,这些机关虽然与检察机关所扮演的角色不同,但其法律地位是相同的,特别是在刑事诉讼中,公检法三机关具有共同的诉讼任务,存在着分工负责、互相配合的一面。检察机关在行使法律监督职权时,不能不顾及这种客观存在的情况,片面强调自己的法律监督地位。但也不能因为顾及互相配合的一面,而忘记自己的职责,不敢监督、不愿监督。在这两个方面之间选择,就需要理性与智慧,既要不辜负法律监督的使命,依法对有关机关的违法行为或不当行为及时提出监督纠正的意见,又要避免对诉讼活动的不当干预或不良影响。为此,就需要在调查核实违法行为是否存在上下功夫,在监督必要性说理上下功夫,既要对确有监督必要的问题坚持提出纠正意见,又要通过摆事实讲法理让有关机关认可监督意见。这是实现双赢多赢共赢目标的需要,也是诉讼监督权行使规律的要求。
人民检察院提起公益诉讼的职权,是指人民检察院对危害或者可能危害到国家利益、社会利益或不特定多数人利益的行为,向人民法院提起诉讼,请求追究有关主体法律责任的职权。这种职权是由人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法授予的。这种职权在实践中主要针对的是行政机关不作为或不当作为造成或者可能造成国家利益、社会利益或不特定多数人利益受损的的行政行为。所以,有人将其视为对行政行为的法律监督。公益诉讼的目的是为了促进行政机关依法行政,更好地维护公共利益。因此,是否存在不作为或不当作为的行政行为、是否造成了或者可能造成公共利益受损的事实,就是首先必须调查核实的问题。没有搞清楚这些事实,或者说没有确实充分的证据证明这些事实的存在,检察机关就不能贸然的对有关行政机关提起诉讼。但是调查核实这些事实是否存在,不能影响行政机关正常的工作秩序,更不能妨碍行政机关的日常工作,不能对有关人员采取强制性措施。如何做好公益诉讼监督,需要检察机关进一步在实践中探索有效的工作模式。

总之,法律监督职权能的多样性决定了实现方式的多样性。对于不同类型的职权,应当采取不同的行使方式,才能更有效地发挥法律监督的作用。片面强调某一种方式,可能在一种职权行使中是非常有效的,但在行使另外一种职权时就未必有效,也未必可行。注意到法律监督的不同实现方式,并不意味着否认它们之间的内在联系。法律赋予检察机关的各项职权,其共同的目标都是为了维护法律的尊严和统一正确实施,各项检察职权都应当为了这个共同的目标而努力。只是在具体行使的时候,要考虑各自的特殊性,这是为了更好地行使职权,更有效的发挥其作用。

注释

* 本文是最高人民检察院2019年检察理论研究重点课题“新时代法律监督理念研究”的阶段性成果。


[1]拙作:《检察权研究》,中国检察出版社2007年版,第66页。

[2]【监察】犹监督。《辞源》(三),商务印书馆1981年修订第一版,第2191页。

[3]陈瑞华:“论检察机关的法律职能”,《政法论坛》2018年第1期。

[4]胡勇:“监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整”,《法治研究》2017年第3期。

[5]李奋斗:“检察再造论”,《政法论坛》2018年第1期。

[6]参见拙作:“法律监督三辨析”,《中国法学》2003年第5期。

[7]“制约,指一种事物的存在和变化以另一种事物的存在和变化为条件,如:自然界和社会上各种现象是互相联系而又互相制约的。”--《辞海》(缩印本),上海辞书出版社1980年第一版,第185页。

[8]傅宽之:“人民检察院的检察与法律监督”,《人民检察》2008年第17期。转引自傅宽之著:《论检察》,中国检察出版社2013年版,第35-37页。

[9]蒋德海“论我国检察机关的双重国家权力”,《复旦学报》2010年第5期。

[10]参见张智辉:“论检察权的性质”,《检察日报》2000年3月9日第三版;孙谦:《论检察》,中国检察出版社2013年版,第121--123页。

[11]樊崇义主编:《检察制度原理》,法律出版社2009年版,第117页。

[12]参见拙作:《检察权研究》,中国检察出版社2007年版,第45--51页。

[13]参见樊崇义:《论检察》,中国检察出版社2013年版,第151--159页。

[14]【中国台湾】林钰雄著:《检察官论》,学林文化事业有限公司1999年版,第16页

[15]参见王桂五主编:《中华人民共和国检察制度研究》,法律出版社1991年版,第242--256页。

[16]陈光中等:《中国司法制度的基础理论问题研究》,经济科学出版社2010年版,转引自陈光中:《论检察》,中国检察出版社2013年版,第34页。

[17]樊崇义主编:《检察制度原理》,法律出版社2009年版,第18页。

[18]龙宗智:“中国法语境中的检察官客观义务论”,《法学研究》2009年第4期。

[19]参见樊崇义:《论检察》,中国检察出版社2013年版,第83、154、155页。

[20]参见龙宗智:《检察制度教程》,中国检察出版社2002年版,第116-117页。

[21]卞建林:《论检察》,中国检察出版社2013年版,第87页。

[22]前些年,有的地方检察机关曾进行过诉讼职能与诉讼监督职能适当分离的实践。这种构想在理论上是可行的,但实践的结果并不理想。一是能够分离的范围很有限(只是把刑事案件的抗诉权从公诉权中分离出来,设立刑事诉讼监督部门);二是对诉讼活动的监督仍然需要通过审查批准逮捕、审查起诉来进行。分离的实践意义并不明显。

[23] ABA Standards for Criminal Justice, Third Edition, ProsecutionFunction and Defense Function: Prosecution Function, Part I. Standard 3-1.2(C).

[24]杨宇冠、杨晓春编:《联合国刑事司法准则》,中国人民公安大学出版社2003年版,第371-372页。


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